Một lịch sử thất bại?

Ai cấm vận, cấm vận ai, để làm gì?

Cấm vận hay trừng phạt kinh tế áp đặt lên một quốc gia là một biện pháp nhằm mục đích làm thay đổi các chính sách, chế độ chính trị tại quốc gia đó. Cấm vận kinh tế đánh vào tất cả các lĩnh vực hoạt động của kinh tế một nước, như xuất khẩu, nhập khẩu, công-kỹ nghệ, tài chính... Cấm vận kinh tế có thể mang lại hiệu quả, nhưng trong nhiều trường hợp không hiệu quả, đặc biệt là cấm vận kinh tế đơn phương càng dễ mất hiệu lực do quốc gia bị cấm vận còn có các đối tác khác nên không bị ảnh hưởng đáng kể. Cấm vận có sự ủng hộ tập thể của nhiều nước, nhiều định chế, tổ chức quốc tế sẽ mang lại hiệu quả cao hơn.

Cho đến nay, Mỹ là quốc gia duy nhất trên thế giới sử dụng nhiều sức mạnh kinh tế để ép các quốc gia nhỏ, yếu khác đi theo quỹ đạo, ý muốn của mình. Cấm vận kinh tế luôn được Mỹ sử dụng như một thứ vũ khí chiến lược nhằm đạt các mục tiêu ngoại giao trước khi dùng đến sức mạnh quân sự để bảo đảm "lợi ích Mỹ" trên toàn cầu. Cấm vận, trừng phạt kinh tế là cách Mỹ thể hiện thái độ “không hài lòng” của mình đối với một số chính sách của các quốc gia. Theo thống kê, Mỹ hiện đang áp đặt lệnh cấm vận kinh tế lên khoảng 60 quốc gia trên thế giới.

Những vấn đề, chính sách mà Mỹ thường phản đối và vin vào đó để áp đặt lệnh trừng phạt kinh tế đối với các nước khác bao gồm lạm dụng nhân quyền; phát triển vũ khí hạt nhân, sinh học, hóa học; ủng hộ khủng bố; tham gia chiến tranh một cách bất hợp pháp; chống đối một số chính sách, sáng kiến của Mỹ; có các chính sách không phù hợp về tỉ giá hối đoái, tài chính, sở hữu trí tuệ và bản quyền tác giả.

Có vài lý do giải thích vì sao Mỹ lại hay xài công cụ cấm vận đến thế.

Thứ nhất, là một siêu cường, Mỹ có ảnh hưởng mạnh trên phạm vi toàn cầu và nhờ đó có thể vận dụng vào việc thuyết phục nhiều nước, nhiều tổ chức quốc tế toàn cầu theo mình.

Thứ hai, kinh tế Mỹ quá lớn, chiếm đến xấp xỉ 25% GDP toàn cầu, Mỹ là thị trường xuất khẩu và là đối tác kinh tế, nhà cung cấp hàng hóa chất lượng cao,... cho nên Mỹ hoàn toàn có thể sử dụng sức mạnh kinh tế để trừng phạt bất cứ quốc gia nào đi ngược lại chính sách, lợi ích của mình.

Ngoài ra, nền chính trị Mỹ là chính trị thực dụng, giới chính khách dễ dàng bị thao túng bởi các nhóm lợi ích và chuộng sử dụng đòn bẩy kinh tế để thúc đẩy các mục tiêu chính trị, ngoại giao trước khi dùng đến vũ lực để giải quyết vấn đề.

Với mục tiêu gây sức ép buộc quốc gia bị trừng phạt phải đi theo quỹ đạo mà Mỹ mong muốn, kịch bản thông thường là lệnh cấm vận kinh tế của Mỹ sẽ tác động mạnh lên nền kinh tế, gây khó khăn cho đời sống nhân dân, gây nên sự chia rẽ giữa nhà nước và nhân dân và đe dọa trực tiếp đến sự "tồn vong" của chính thể cầm quyền, từ đó buộc chính thể cầm quyền đó phải thay đổi các chính sách của mình theo ý muốn của Mỹ.

Để đạt được mục tiêu đó, Washington thường sử dụng nhiều công cụ khác nhau để áp đặt cấm vận các nước, chẳng hạn như: cấm toàn diện hay từng phần xuất khẩu vào Mỹ; cấm hoàn toàn hay một phần nhập khẩu từ Mỹ; cấm các dòng vốn tài chính từ Mỹ; cấm các công ty Mỹ làm ăn với nước bị trừng phạt; đóng băng tài sản tài chính và phi tài chính ở Mỹ của nước bị trừng phạt; và cấm công dân Mỹ và các hãng hàng không Mỹ đi lại với nước bị trừng phạt.

Trong nhiều trường hợp, Mỹ đã vận động lôi kéo sự ủng hộ đa phương của LHQ, Liên minh châu Âu, các tổ chức, định chế tài chính toàn cầu và khu vực, như Ngân hàng Thế giới, IMF, các ngân hàng khu vực, châu lục và các quốc gia đồng minh cùng cấm vận quốc gia mà Mỹ xem là "thù địch" hoặc có chính sách không phù hợp. Để thực hiện lệnh cấm vận, Mỹ ban hành các đạo luật (như Luật Cấm vận Iran - Libya - ILSA năm 1996) và trừng phạt quốc gia thứ ba nào không chịu theo Mỹ thực hiện chính sách cấm vận. Hình thức trừng phạt thường là phạt tiền hoặc cấm vào thị trường Mỹ đối với các công ty.

Sau 30 năm cấm vận Iran, Mỹ được gì?

Trong hơn 30 năm qua, Mỹ áp dụng chính sách cấm vận kinh tế chống Iran vì một số "tội" như sau: Iran "chống lại" tiến trình hòa bình Trung Đông, ủng hộ các phong trào Hồi giáo Hezbollah và Hamas, tiếp thu công nghệ hạt nhân và chế tạo tên lửa đạn đạo, có thái độ chống Mỹ, trong đó việc Iran theo đuổi chương trình hạt nhân bí mật được xem là trọng tâm của mọi vấn đề.

Nhưng hơn 30 năm qua, chính sách cấm vận của Mỹ đã tỏ ra vô hiệu. Bắt đầu từ năm 1979, Mỹ đã đóng băng các tài sản tài chính của Iran, nhưng sau đó số tài sản này đã được trao trả lại cho Iran sau khi Hiệp ước Algiers được ký kết năm 1981 giữa Mỹ và Iran do Algeria làm trung gian để giải quyết cuộc khủng hoảng con tin. Còn các loại vũ khí - tài sản quốc phòng - mà nước ngoài bán cho Iran (FMS) bị tịch thu thì vẫn bị cất giữ trong kho. Mỹ đã phải bồi thường cho Iran từng món một, theo một phán quyết của Tòa án La Haye.

Kế đến, Mỹ cấm nhập khẩu dầu thô từ Iran nhưng vẫn cho nhập các sản phẩm dầu mỏ đã qua chế biến. Tiếp sau đó nữa, Mỹ cấm nhập khẩu toàn bộ sản phẩm tinh chế từ dầu mỏ và cả các sản phẩm phi dầu mỏ của Iran. Nhưng không bán được cho người Mỹ, Iran bán cho các nước khác, tuy giá cả thấp hơn một chút, nhưng Iran vẫn không thiệt hại gì.

Vào giữa thập niên 80 thế kỷ XX, Mỹ cấm hoàn toàn việc xuất khẩu hàng hóa sang Iran. Nhưng trái ngược với tính toán của người Mỹ, hàng hóa Mỹ vẫn được bày bán đầy rẫy ở Iran, thậm chí với giá bán lẻ còn rẻ hơn ở Mỹ. Vì sao? Câu trả lời nằm ở Dubai. Tất cả hàng hóa Mỹ bày bán ở Iran đều được mua từ Dubai chỉ với hoa hồng chênh lệch giá từ 5% đến 10% - đối với người Iran chẳng đáng là bao. Từ năm 2008, kiểu nhập khẩu hàng hóa Mỹ qua trung gian này có tốn kém hơn, chi phí cao hơn trước do Mỹ đã áp dụng biện pháp cấm vận các ngân hàng Iran.

Nhà máy điện hạt nhân của Iran là một trong những vấn đề gây tranh cãi khiến Mỹ trừng phạt kinh tế Iran.

Dưới thời Tổng thống Bill Clinton, Mỹ ban hành Luật Cấm vận Iran - Libya (ILSA, luật này ngày nay rút gọn còn ISA do Libya đã được rút tên) vào năm 1996, theo đó cấm đầu tư vào ngành năng lượng Iran, đồng thời trừng phạt nước thứ ba nào không cấm vận Iran theo cách tương tự. Lệnh cấm vận này quả nhiên đã gây khó khăn cho công nghiệp khai thác dầu và khí đốt của Iran, nhưng chính Mỹ và đồng minh cũng bị thiệt hại không kém do hậu quả của lệnh cấm vận này đã đẩy giá dầu thô lên cao.

Năm 2006, Mỹ bắt đầu mở rộng vận động trừng phạt Iran xung quanh chương trình hạt nhân của nước này. Mỹ đã thay đổi chiến thuật, vận động trừng phạt tập thể trên phạm vi toàn cầu và sử dụng công cụ Nghị quyết của Hội đồng Bảo an LHQ nhằm đạt cho bằng được mục tiêu là ép Iran phải ngưng chương trình hạt nhân của mình. Ở đây, Mỹ không chỉ vận động HĐBA mà còn vận động nhiều tầng nấc ủng hộ việc trừng phạt, chẳng hạn như vận động các đồng minh ở châu Âu đưa ra các sáng kiến thương thảo áp đặt các tiêu chuẩn trao đổi nguyên - nhiên liệu uranium với Iran cho đến việc soạn thảo các nghị quyết trừng phạt Iran.

Nghị quyết 1737 tháng 12/2006 của HĐBA LHQ do Anh, Pháp và Đức soạn thảo và đề xuất đã đánh dấu sự đồng thuận tập thể trên phạm vi toàn cầu về các hình thức trừng phạt Iran sau khi nước này không thực thi các yêu cầu của LHQ trong Nghị quyết 1696 trước đó vài tháng. Tháng 3/2007, HĐBA tiếp tục ra Nghị quyết 1747 tăng cường thêm một bước trừng phạt kinh tế đối với Iran do Tehran vẫn không "động đậy" gì sau Nghị quyết 1737.

Từ năm 2007, chính quyền Mỹ bắt đầu áp dụng các công cụ cấm vận mới, triển khai trừng phạt tài chính nhiều hơn. Bộ Tài chính Mỹ đã tìm mọi cách ngăn cản các ngân hàng Iran tiếp cận hệ thống tài chính toàn cầu. Sau nhiều năm áp dụng chính sách cấm vận tài chính, Mỹ đã khiến cho hàng hóa nhập khẩu vào Iran đội giá thêm khoảng 15-20% (vào năm 2010).

Năm 2008, HĐBA lại ra 2 Nghị quyết 1803 (tháng 3) và 1835 (tháng 9) yêu cầu Iran ngưng chương trình làm giàu uranium đồng thời tiếp tục mở rộng thêm các hình thức trừng phạt. Ngày 6/11/2008, Bộ Tài chính Mỹ siết chặt hơn nữa việc kiểm soát tài chính đối với Iran, lần này đánh vào những đồng "đôla dầu mỏ" của Iran. Khái niệm "đôla dầu mỏ" xuất phát từ sau cuộc cách mạng Hồi giáo năm 1979, khi đó chính quyền Mỹ ban hành một bộ quy tắc giao dịch dầu mỏ Iran.

Theo quy tắc thì Iran được phép bán dầu mỏ cho các thực thể ngoài Mỹ để lấy đồng USD. Khi các thực thể nước ngoài đó giao dịch dầu mỏ với Iran thì phải thông báo với một ngân hàng Mỹ để ngân hàng này thực hiện việc chuyển khoản cho một ngân hàng Iran. Với cơ chế giao dịch như thế này, Mỹ có thể dễ dàng kiểm soát dòng chảy vốn thu từ nguồn dầu mỏ của Iran, đồng thời cũng thuận tiện hơn nếu Mỹ muốn phong tỏa tài sản của Iran trong các hình thức trừng phạt kinh tế.

Trong việc thông qua các nghị quyết trừng phạt Iran, Mỹ đã gặp không ít sự phản đối từ phía 2 thành viên thường trực quan trọng của HĐBA là Nga và Trung Quốc. Nga được xem là "đồng minh", là chỗ dựa quan trọng cho Iran trong vấn đề hạt nhân. Nga không chỉ cung cấp công nghệ năng lượng hạt nhân (Nhà máy điện hạt nhân Bushehr) mà còn thường xuyên tranh cãi với Mỹ về các biện pháp trừng phạt Iran, với lập luận rằng muốn Iran ngưng làm giàu uranium thì Mỹ nên sử dụng các kênh ngoại giao chứ không nên dùng công cụ cấm vận kinh tế. Trung Quốc đồng quan điểm với Nga nhưng khác Nga về mục tiêu quan hệ với Iran.

Tháng 6/2010, Mỹ tiếp tục vận động HĐBA LHQ ban hành Nghị quyết 1929 mở rộng thêm nhiều lĩnh vực trừng phạt Iran, như: cấm mọi giao dịch liên quan đến tên lửa đạn đạo, vũ khí, các giao dịch liên quan đến vũ khí quân dụng,... cấm đi lại đối với nhiều quan chức lãnh đạo cấp cao Iran, phong tỏa tài sản của các quan chức trong Lực lượng Vệ binh Cộng hòa (IRGC) ở nước ngoài,... cấm các hãng vận tải hàng hải, hàng không và ngành tài chính Iran hoạt động ở nước ngoài...

Riêng phần Bộ Tài chính Mỹ cũng thông báo tăng cường những biện pháp trừng phạt mới nhắm vào các quan chức cao cấp của IRGC, ngành hàng hải và tài chính của Iran. Ngày 29/9/2010, Bộ trưởng Ngoại giao Hillary Clinton và Bộ trưởng Tài chính Mỹ Timothy Geithner thông báo các biện pháp trừng phạt mới nhất bao gồm việc cấm 8 quan chức cao cấp Iran vào Mỹ, phong tỏa tài sản của họ ở Mỹ và cấm người Mỹ giao dịch buôn bán với họ.

Nhưng, sau hàng loạt nghị quyết của HĐBA và nhiều biện pháp trừng phạt của riêng nước Mỹ, Iran không những không ngừng chương trình hạt nhân, không thay đổi các chính sách (mà Mỹ và phương Tây không ưa thích) mà còn phát triển thêm hàng ngàn thiết bị ly tâm phục vụ cho việc làm giàu uranium, vẫn tiếp tục theo đuổi các chính sách riêng mình, bất chấp nhiều biện pháp can thiệp khác.

Chính quyền Iran do Tổng thống M.Ahmadinejad lãnh đạo không muốn và cũng không thể tự mình ngừng chương trình làm giàu uranium vì đây không chỉ là quyền của Iran theo quy định trong Hiệp ước cấm phổ biến vũ khí hạt nhân (NPT) mà Iran tham gia ký kết mà còn là niềm tự hào dân tộc của người Iran, cho nên nó được nhân dân Iran ủng hộ và họ không cho phép chính quyền làm theo ý các nước phương Tây. Có lẽ đây chính là thất bại lớn nhất khi Mỹ thúc đẩy trừng phạt Iran liên quan những chính sách, hoạt động nội bộ của nước này