Luật Helms-Burtun nhằm vào Cuba: Lợi bất cập hại

• Cuba tuân thủ các nghị định thư của Đối thoại Hòa bình giữa Colombia – ELN

Lợi đơn, thiệt kép

Luật Helms-Burtun được Tổng thống Mỹ khi đó là Bill Clinton ký ban hành vào tháng 3-1996 là một trong những nền tảng pháp lý cơ bản cho chính sách bao vây cấm vận của Mỹ đối với Cuba. Đặc biệt Washington đã luật hóa chính sách này, không cho Tổng thống Mỹ được toàn quyền chấm dứt chính sách trên mà chưa có sự đồng tình của Quốc hội Mỹ.

Vậy còn Điều 3, từ trước đến nay luôn bị các Tổng thống Mỹ hoãn áp dụng mỗi khi ký gia hạn Luật Helms-Burtun, cứ 6 tháng một lần, là gì? Đó là điều luật cho phép các công dân Cuba nhập tịch Mỹ được quyền khởi kiện đòi bồi thường tại các tòa án Mỹ đối với các cá nhân hay tổ chức của Cuba và nước ngoài sử dụng các tài sản của các kiều dân Mỹ gốc Cuba nói trên, thông qua các thỏa thuận với La Habana.

Chỉ có điều, việc các ông chủ Nhà Trắng xưa nay vẫn hoãn thi hành Điều 3 này, vốn được cho là không hẳn là ý tốt đối với La Habana mà đơn giản là vì cái giá mà chính nước Mỹ phải trả cho việc gây tổn thương này cũng không hề nhỏ. Trước tiên, điều khoản này đặt ở mức tương đương các yêu cầu đòi bồi thường của các công dân Cuba nhập tịch Mỹ, vốn là những trường hợp chưa có tiền lệ trong hệ thống tư pháp quốc tế, với các yêu cầu đòi bồi thường của doanh nghiệp và cá nhân Mỹ có tài sản tại Cuba.

Với Luật Helms-Burton, nước Mỹ không hề che giấu ý định hạn chế tối đa đầu tư nước ngoài vào Cuba.

Đây là những trường hợp đã bị chính quyền cách mạng Cuba quốc hữu hóa, được dựa trên những căn cứ từ thông lệ và nhiều hiệp ước quốc tế, và quan trọng hơn là đối với những trường hợp này thì bản thân phía La Habana lại luôn tỏ ý sẵn sàng đàm phán bồi thường.

Chính vì vậy, việc áp dụng điều khoản này sẽ đem lại 3 vấn đề lớn cho nước Mỹ: Ảnh hưởng đối với những cá nhân Mỹ có quyền chính đáng đòi yêu cầu bồi thường, thống kê là 5.913 trường hợp; tính chất ngoài lãnh thổ của các biện pháp trừng phạt kèm theo, và những khó khăn trong việc kiểm chứng và thực thi đối với hệ thống tư pháp Mỹ.

Dựa vào hiệp ước quốc tế, những người đòi bồi thường phải được cả 2 phía chính phủ, Mỹ và Cuba công nhận. Từ khi quốc hữu hóa đến nay, Chính phủ Cuba luôn bày tỏ thiện chí bồi thường thích đáng và cách thức tiến hành bồi thường vẫn là một trong những nội dung quan trọng mỗi khi hai bên có dịp đàm phán.

Cấm vận đối với một nước có chủ quyền không thể coi là biện pháp phù hợp trong xu thế hiện nay.

Thế nhưng, nếu Washington tính đến các trường hợp các kiều dân gốc Cuba đòi bồi thường cho tài sản bị tịch biên từ trước khi trở thành công dân Mỹ, thì không chỉ tăng số lượng trường hợp thuộc diện bồi thường lên hơn 200.000 người, mà điều đó còn đặt La Habana vào tình thế không thể chấp nhận các yêu cầu này. Bởi vì nếu chấp thuận thì điều đó đồng nghĩa với việc từ bỏ chủ quyền, là điều mà sẽ không chỉ Cuba mà bất cứ quốc gia độc lập có chủ quyền nào cũng khó có thể chấp nhận được.

Và trên thực tế, để phòng ngừa, La Habana đã tuyên bố từ trước rằng trong trường hợp Mỹ áp dụng Điều 3, Cuba sẽ vô hiệu hóa tất cả các yêu cầu đòi bồi thường có căn cứ pháp lý và đã được 2 bên công nhận trong các cuộc đàm phán trước đó. Điều này có nghĩa là hàng nghìn trường hợp có yêu cầu bồi thường thích đáng trước đó sẽ bị ảnh hưởng bởi việc áp dụng điều khoản gây tranh cãi này.

Bớt bạn, thêm thù

Bên cạnh đó,  ngay khi Mỹ ban hành Luật Helms-Burton, chính phủ nhiều nước, trước nguy cơ bị đạo luật có phạm vi ngoài lãnh thổ Mỹ này tác động tới, đã đề cập tới khả năng vận động thông qua các đạo luật kiểu “giải độc” như trừng phạt các doanh nghiệp trong phạm vi nước này tuân thủ các biện pháp thù địch của Mỹ chống lại Cuba. Và để xoa dịu các nước này, trong đó có không ít đồng minh của Mỹ, Washington đã hứa sẽ hoãn áp dụng Điều 3, và họ vẫn thực hiện lời hứa này cho đến nay.

Một vấn đề khác nghiêm trọng không kém từ việc kích hoạt Điều 3 của Luật Helms-Burton là nguy cơ đối với hệ thống tư pháp Mỹ. Nếu áp dụng điều khoản này, hệ thống tư pháp Mỹ sẽ phải tiếp nhận hàng trăm nghìn đơn khiếu nại đòi bồi thường mà tính chính đáng và giá trị đền bù cùng nhiều dữ liệu liên quan sẽ khó mà xác thực. Đây là một thực tế bởi vì các chủ thể có thể ở khắp nơi, nhưng sự việc lại xảy ra trên đất Cuba, một đất nước có chủ quyền và không phải cứ lúc nào muốn là một nước khác có thể áp dụng các biện pháp điều tra nào đó được.

Ngoài nguy cơ nhấn chìm bộ máy tư pháp nêu trên, việc thụ lý các đơn đòi bồi thường này còn mở ra một án lệ - mà trong hệ thống luật pháp Mỹ nhiều khi có giá trị như luật – rằng một công dân nước khác nhập quốc tịch Mỹ sẽ có quyền khiếu kiện lên tòa án Mỹ đòi bồi thường cho các tài sản bị mất trước đó tại nơi xuất xứ ra đi. Đó ắt hẳn là cơn ác mộng đối với bộ máy chấp pháp của chính quyền Mỹ.

Đại diện cao cấp về Ngoại giao và Chính sách an ninh của EU, bà Federica Mogherini và Đại sứ Cuba tại EU Bruno Rodriguez tại lễ ký thỏa thuận hợp tác đúng vào thời điểm Mỹ ban hành Luật Helms-Burton (2016).

Trên thực tế, cả Luật Helms-Burton (chủ yếu trừng phạt các công ty nước thứ 3 kinh doanh với Cuba) và Luật Torricelli trước đó (từ năm 1992, chủ yếu trừng phạt các chi nhánh nước ngoài của các công ty Mỹ kinh doanh với Cuba và các tàu nước ngoài cập cảng Cuba) đều áp đặt nhiều giới hạn đối với các hoạt động đối ngoại của Chính phủ Mỹ.

Chính vì thế, cả 2 đời tổng thống Mỹ là George H.Bush (cha) và William Clinton đều phản đối việc ban hành 2 luật này, vì chúng hạn chế chính quyền lực của tổng thống trong chính sách đối ngoại. Nếu có ngược lại, thì hẳn là phải vì lợi ích tranh cử mà thôi.

Thế nhưng, ngay cả trong bối cảnh đó, hầu như không có mấy quyết định bị đặt nghi ngại nhiều như Điều 3 của Luật Helms-Burton, vì ngoài sự phản cảm về pháp lý khi phủ nhận hoàn toàn quyền hạn của một chính phủ nước ngoài đối với chính công dân nước đó, nó còn xâm phạm trực tiếp quyền lợi của nhiều nước và gây tổn hại cho chính nước Mỹ và công dân Mỹ.

Trên thực tế, Điều 3 được viết ra hoàn toàn nhằm phục vụ lợi ích vị kỷ của nhóm tài phiệt Cuba lưu vong tại tiểu bang Florida. Đề xuất áp dụng biện pháp này, bắt đầu từ tháng 1-2019 vừa qua, với việc hoãn áp dụng Điều 3 trong vòng 45 ngày và giờ đây là hoãn áp dụng một phần trong vòng 30 ngày – cũng như trường hợp của Luật Helms-Burton trước đây là do động cơ tranh cử: Chính quyền ông Trump được cho là đang làm mọi việc, thậm chí là theo cách khó hiểu nhất, để giành từng lá phiếu cho cuộc bầu cử 2020.

Theo hệ thống bầu cử đại cử tri Mỹ, giới tài phiệt cực hữu gốc Cuba lưu vong tại Florida vẫn có ảnh hưởng hơn nhiều so với đa số cộng đồng kiều dân Cuba tại Mỹ nói chung, vốn hầu hết đã chuyển sang lập trường phản đối cấm vận, hướng về quê hương.

Đằng sau những quyết định

Quyết định quay trở lại với các biện pháp cực đoan này cũng phản ánh sự hồi sinh các quan điểm cực đoan, đi ngược lại xu thế chung của trường phái tân bảo thủ tại Mỹ, mà nhiều người vốn đã tưởng chúng bị xếp xó sau những thất bại từ những năm 2000. Giờ đây đang dần trở thành quan điểm chủ chốt trong việc hoạch định và triển khai chính sách đối ngoại của Mỹ.

Trong trường hợp của Cuba và Venezuela, điều đáng chú ý là không chỉ các quan điểm cũ kỹ này được lặp lại, mà thậm chí chính những khuôn mặt từng đóng vai chính cách đây gần hai chục năm lại quay trở lại như Cố vấn an ninh John Bolton hay Đặc phái viên của Tổng thống Mỹ về Venezuela Elliott Abrams.

Còn việc trì hoãn liên tiếp theo các chu kỳ ngắn hạn vừa qua, thay vì 6 tháng một lần trước đây, có thể là một chiến thuật “khôn lỏi” tạo hiệu ứng tiêu cực cho đầu tư nước ngoài vào Cuba, đặc biệt là từ các nước đồng minh của Mỹ, trong khi vẫn chưa phải vận dụng hoàn toàn Điều 3. Các doanh nghiệp của Liên minh châu Âu (EU), Canada và Mexico có thể sẽ chùn tay làm ăn với Cuba khi Điều 3 vẫn đang lơ lửng trên đầu.

Thế nhưng gần như chắc chắn đa phần các nước sẽ bảo vệ các doanh nghiệp của mình để không phải trả các khoản bồi thường phi lý cho những người liên quan khiếu kiện tại Mỹ. Đơn cử như EU đã thẳng thừng đe dọa sẽ áp dụng các biện pháp trả đũa và mang sự việc ra Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) nếu điều khoản này được kích hoạt.

Người dân Cuba phải được quyền quyết định vận mệnh của mình.

Mặt khác, nhiều nhà phân tích cho rằng có thể Washington cũng sẽ áp dụng một phần điều khoản này khi cho phép khởi kiện đòi bồi thường đối với hơn 200 doanh nghiệp Cuba nằm trong danh sách các tổ chức liên quan tới các lực lượng an ninh và quốc phòng do Bộ Ngoại giao Mỹ đưa ra từ tháng 11-2017 (và cập nhật 1 năm sau đó) để cấm các thực thể Mỹ được kinh doanh hay sử dụng dịch vụ  - điều cũng có thể coi như là một bước thăm dò của Washington trước khi triển khai toàn bộ biện pháp gây tranh cãi này, ngay cả với các nước đồng minh, trong thời điểm đang cần tránh những bất đồng quan điểm để duy trì liên minh chống Venezuela.

Vậy nếu cuối cùng Washington vận dụng toàn bộ Điều 3, thì điều gì sẽ xảy ra với Cuba và Mỹ, ngoài việc được cho là ông Trump sẽ nhận thêm phiếu bầu từ các thành phần cực đoan tại Florida?

Với Cuba, bước đi này sẽ tạo ra một rào cản rất lớn đối với tiến trình bình thường hóa quan hệ song phương, nếu không muốn nói là hầu như đóng băng tiến trình này. Đồng thời, nguồn vốn đầu tư nước ngoài vào “hòn đảo tự do” này có thể chịu một số tác động tiêu cực vì dù đã giảm nhiều theo thời gian, chính sách thù địch của Mỹ vẫn còn sức răn đe nhất định.

Thế nhưng xét cho cùng, các nhà đầu tư nước ngoài vào Cuba vốn đã chịu đủ mọi loại áp lực từ những cơ chế giám sát tài chính, thương mại mà Mỹ áp đặt trong khuôn khổ từ trước đến nay, và do đó, nếu có thêm một áp lực nữa cũng khó có thể tạo ra khác biệt đáng kể nào mang tính quyết định đối với hoạt động của họ.

Còn với Mỹ, việc thực thi này, vốn đã thất bại với mục đích chính bấy lâu nay là nhằm thay đổi chính thể của “hòn đảo tự do” – như chính lời của cựu Tổng thống Mỹ Barack Obama từng nói – sẽ đồng nghĩa với việc thêm một bất đồng với các đồng minh của chính mình, thêm một lần gây tổn hại đến uy tính của chính sách đối ngoại của Washington và thêm những chỉ trích, nghi vấn về một chính phủ muốn gây hấn ở nhiều nơi.

Cũng có thể, tại một thời điểm nào đó, nước Mỹ tạm không quan tâm hoặc không để ý đến điều này, song về lâu về dài, nước Mỹ sẽ phải trả giá vì việc luôn muốn đi gây tổn thương cho người khác.