Chiến lược bọc nhung trong việc hợp nhất Cơ quan Quản lý Hải dương quốc gia

Nằm trong khuôn khổ chương trình thảo luận cải cách bộ máy chính quyền tại Quốc hội đang nhóm họp, Trung Quốc dự định gom các lực lượng thực thi luật hàng hải hiện nay dưới một đơn vị chỉ huy duy nhất. Theo báo chí Trung Quốc, Cục Hải dương Quốc gia nước này, hiện đang đảm trách nhiệm vụ hải giám, sẽ thay Bộ Công an nắm quyền kiểm soát lực lượng duyên phòng, thay luôn Bộ Nông nghiệp điều hành các cuộc tuần tra ngư chính, và điều khiển cả lực lượng cảnh sát chống buôn lậu đường biển của hải quan.

Để hiểu rõ hơn quyết định này cần tìm hiểu kỹ về chức năng của từng tổ chức nói trên rồi đặt vào bối cảnh của Trung Quốc và quốc tế hiện nay.

Sau khi tiến hành cải cách kinh tế từ hơn 30 năm trước, quốc gia này quan tâm nhiều hơn đến thế giới bên ngoài vì cần nhập khẩu nguyên nhiên vật liệu và tìm thị trường xuất khẩu. Với tiến trình công nghiệp hóa và nhu cầu rất lớn về năng lượng - phải nhập khẩu hơn một nửa - việc bảo vệ nguồn cung cấp trở thành ưu tiên.

Khi thấy vùng biển cận duyên lại có tiềm năng về dầu khí, lãnh đạo Bắc Kinh đã nghĩ đến việc chiếm đoạt và xây dựng thành một vùng đệm quân sự tương tự các khu vực biên trấn mà họ đã kiểm soát được. Việc bành trướng ấy tất nhiên là gây mâu thuẫn với các nước láng giềng, như Nhật Bản hay các quốc gia Đông Nam Á và có thể dẫn tới xung đột ngoài biển. Trong các nước láng giềng, Nhật Bản là một cường quốc đã có truyền thống hải dương từ lâu, trong khi các quốc gia Đông Nam Á thì yếu thế hơn. Nhưng ngoài biển khơi, Hạm đội Thái Bình Dương của Mỹ lại là một rào cản mà Hải quân Trung Quốc chưa thể vượt qua được, ít nhất là trong nhiều thập niên tới đây.

Tàu Hải giám Trung Quốc và tàu Tuần duyên Nhật Bản gầm ghè nhau trong vùng biển Hoa Đông.

Kế hoạch trước mắt của lãnh đạo Bắc Kinh là phải khống chế và bảo vệ được quyền lợi đã giành được ở vùng biển cận duyên, gọi là biển xanh lục. May ra sau này họ mới tiến tới vùng biển xanh dương với hạm đội đang được xây dựng. Kế hoạch trước mắt ấy gây rủi ro tranh chấp với các nước Đông Á xung  quanh. Làm sao áp đảo được các nước này mà không gặp phản ứng của Mỹ là một bài toán về chiến lược. Đấy là về bối cảnh.

Lãnh thổ Trung Quốc có bờ biển dài nhất thế giới, từ cửa sông Áp Lục bên bán đảo Triều Tiên đến Vịnh Bắc Bộ là hơn 22.000km. Nhưng vì là một cường quốc lục địa mới bắt đầu vươn ra ngoài nên họ không có hệ thống duyên phòng hay hải cảnh (bảo vệ duyên hải) thống nhất. Chi tiết ấy rất đáng chú ý vì Bắc Kinh có 5 bộ phận với nhân lực khoảng 4 vạn người cùng chia sẻ trách nhiệm về hải dương mà lại không phối hợp. Năm bộ phận ấy là Hải sự, Hải cảnh, Hải quan, Ngư chính và Hải giám.

Trong 5 cơ chế, lớn nhất là Cục Hải sự MSA (Maritime Safety Administration) có 2 vạn nhân viên phụ trách việc thi hành luật lệ liên quan đến hải dương, như an ninh hay an toàn hàng hải, cứu hộ, kiểm tra tàu bè, quản lý hải cảng. Cơ quan thật sự là hành chính này cũng mới chỉ thành hình từ năm 1998 sau khi sáp nhập hai bộ phận thanh tra tàu bè và kiểm tra hải cảng nằm trong Bộ Giao thông.

Cơ quan thứ hai là lực lượng cảnh sát ngoài biển, có tên gọi là Hải cảnh, nằm trong Bộ Công an tức là Bộ Nội vụ. Về hình thức, Hải cảnh là cơ quan duy nhất được vũ trang và về thực tế là cánh tay sức mạnh cho các cơ quan khác.

Cơ quan thứ ba là Hải quan Tổng thự (General Administration of Customs), phụ trách về quan thuế, bài trừ buôn lậu và quản lý các thương cảng. Cơ quan thứ tư là Ngư chính (Fisheries Law Enforcement Command) thuộc Bộ Nông nghiệp, với trách nhiệm bành trướng và bảo vệ quyền lợi đánh bắt thủy sản cho một quốc gia tiêu thụ nhiều cá nhất thế giới.

Cơ quan thứ năm, nổi tiếng vì thẩm quyền và sức bành trướng rất mạnh trong những năm qua là Hải giám (Marine Surveillance), nằm trong Cục Hải dương quốc gia của Bộ Tài nguyên Quốc thổ (quản lý đất đai và tài nguyên quốc gia). Với nhân lực khoảng 8.000 người, bộ phận này có nhiệm vụ bảo vệ quyền lợi của Trung Quốc trên một diện tích ngoài biển khoảng 3 triệu km2, kể cả Đặc khu Kinh tế (EEZ) và là mũi nhọn trong những xung đột gần đây với Nhật Bản và các nước Đông Nam Á nhờ máy bay và tàu tuần duyên.

Như vậy có thể thấy có nhiều trùng lặp về thẩm quyền của các bộ phận nói trên nhưng đó cũng là chuyện bình thường. Họ gặp vấn đề thông tin và phối hợp hành động, lại cạnh tranh với nhau về phương tiện và khi có chuyện thì nhiều bộ phận chẳng có khả năng thi hành, như vũ khí, trực thăng hay chiến hạm.

Tàu hải giám của Trung Quốc.

Một lý do rất lạ của tình trạng phòng thủ rời rạc ấy là nhu cầu tạo ra việc làm, điều này rất đáng chú ý. Rồi qua một giai đoạn khá lâu, mỗi bộ phận lại phát triển và củng cố thói quen riêng về nghiệp vụ nên không muốn chia sẻ hay sáp nhập. Tình trạng ấy đã bắt đầu thay đổi.

Quyết định công bố hôm 10/3 vẫn duy trì trách nhiệm riêng của từng bộ phận nhưng đưa bốn bộ phận này vào quyền chỉ đạo của Quốc gia Hải dương cục (thuộc Bộ Tài nguyên) là cơ quan đang chỉ huy lực lượng Hải giám. Bốn bộ phận đó là Hải cảnh, Hải quan, Ngư chính và Hải giám. Lực lượng Hải sự vẫn được duy trì dưới quyền giám hộ của Bộ Giao thông.

Như vậy, một cơ quan vừa được nâng thẩm quyền chỉ huy 4 bộ phận bảo vệ quyền lợi và thi hành luật lệ ngoài biển của Trung Quốc, đó là Hải dương Cục, nằm trong Bộ Tài nguyên và Quốc thổ. Trên nguyên tắc, Cục Hải dương Quốc gia cũng chỉ huy lực lượng cảnh sát ngoài biển (Hải cảnh, đến nay thuộc Bộ Công an). Đó là nguyên tắc. Trong thực tế, Cục Hải dương này có thẩm quyền chỉ đạo nhưng về hoạt động của các bộ phận dù sao vẫn còn được duy trì thì đấy là trách nhiệm của Bộ Công an.

Và cơ quan hợp nhất này sẽ hành động theo tinh thần hay chiến lược nào? Nhiều phần sẽ là chiến lược bọc nhung - dưới hình thức hành chính - một mũi nhọn có thế lực vũ trang, một mũi kim mềm để đánh lừa thế giới. Việc tái cơ cấu trách nhiệm của 4 bộ phận riêng lẻ, được Bắc Kinh trình bày với thế giới như một biện pháp hành chính thuộc phạm vi trách nhiệm của Bộ Tài nguyên.

Mới tháng trước, một sĩ quan cao cấp thuộc Hạm đội 7 (Thái Bình dương) Mỹ đã phát biểu trước Học viện Hải quân Mỹ rằng, tàu Hải giám của Trung Quốc chỉ có nhiệm vụ uy hiếp để khống chế các nước trong kế hoạch bành trướng của Bắc Kinh. Đấy là một thực tế mà ai cũng có thể thấy.

Nhưng khi Mỹ lên tiếng thì đấy là vấn đề cho lãnh đạo Trung Quốc. Họ không muốn trực diện đối đầu với nước có lực lượng hải quân mạnh nhất thế giới. Vì vậy, Bắc Kinh phải sử dụng sức mạnh nhưng giấu đằng sau một vỏ bọc hành chính hay kinh tế để uy hiếp các nước nhỏ mà không gây rủi ro leo thang thành một vụ đụng độ lớn với Mỹ.

Hải quân Bắc Kinh có quân số 250.000 và nhiều phương tiện vũ trang đáng kể của 3 hạm đội Bắc Hải, Đông Hải và Nam Hải. Nếu đưa lực lượng quân sự đó vào cuộc tranh chấp về chủ quyền ngoài biển với các nước khác thì đấy là một việc mang ý nghĩa tuyên chiến, sẽ bị thế giới lên án và gây phản ứng từ phía Mỹ cùng các cường quốc khác trong khu vực. Vì vậy, Bắc Kinh dùng phương tiện bán quân sự mà gọi là phi quân sự, thí dụ như cho tàu Ngư chính đi cắt dây cáp của thiên hạ khi có tranh chấp về ngư nghiệp ở ngoài biển.

Tuy nhiên, âm mưu ấy không qua mặt được một cường quốc hải dương trong khu vực là Nhật Bản. Tokyo thấy rõ chiến lược của Bắc Kinh sau khi mâu thuẫn gia tăng từ năm 2010 về chủ quyền trên quần đảo Senkaku mà Trung Quốc gọi là Điếu Ngư và bùng nổ vào năm ngoái. Nhật Bản cũng tăng cường phương tiện cho lực lượng duyên phòng và lập ra 600 đơn vị với 11 tàu biên phòng có nhiệm vụ bảo vệ các quần đảo đang tranh chấp. Từ 32 năm nay, đây là lần đầu tiên Tokyo nâng cấp số binh lính duyên phòng. Tuần trước, Bộ trưởng Quốc phòng Nhật Itsunori Onodera còn cho biết là sẽ tu bổ và cải tiến các chiến hạm cũ của lực lượng phòng vệ hải dương (hải quân) thành tàu tuần tra của lực lượng duyên phòng.

Trên nguyên tắc, lực lượng duyên phòng của cả Trung Quốc lẫn Nhật Bản đều không có phương tiện vũ trang như binh chủng hải quân mà chỉ có các tàu tuần duyên nhỏ. Khi Bắc Kinh lấy lý do thi hành luật lệ hải dương bằng các bộ phận "phi quân sự" thì Tokyo cũng áp dụng bài bản đó để bảo vệ chủ quyền của mình mà không gây rủi ro leo thang chiến tranh. Dù hai cường quốc này đều muốn tránh nguy cơ xung đột vũ trang bằng giải pháp tuần duyên, sự hiện diện của quá nhiều tàu tuần tra, ngư chính hay hải giám trên vùng quần đảo Senkaku/Điếu Ngư vẫn gia tăng rủi ro đụng độ vì những sự biến bất ngờ và rất nhỏ.

Nguy hại và bất lợi nhất là hoàn cảnh của các nước Đông Nam Á. Các cường quốc kia có khả năng đóng kịch và Trung Quốc dùng mũi kim mềm để khỏi làm thiên hạ phản ứng. Nhưng mũi kim đó cũng có thể đâm các nước nhỏ yếu. Nếu các nước này có la hét báo động thì các cường quốc kia vẫn có thể làm bộ thoái thác rằng đấy chỉ là chuyện nhỏ của các cơ quan duyên phòng mà thôi!