Đông Nam Á và thách thức khủng hoảng tài chính

• Trung Quốc trước nguy cơ khủng hoảng tài chính
• Thế giới trước ngưỡng cửa cuộc khủng hoảng tài chính lần thứ 2

An ninh tài chính đủ tin cậy?

Cùng với việc kinh tế toàn cầu đang tăng trưởng chậm lại và nguy cơ một cuộc suy thoái đang hiện hữu, câu hỏi được đặt ra là liệu các quốc gia châu Á có đủ nguồn lực và khả năng quản lý một cuộc khủng hoảng tài chính hay không, khi xét đến những bất ổn chính sách kéo dài và việc thiếu sự lãnh đạo toàn cầu để có sự đối phó thống nhất?

Một vấn đề nữa được đặt ra, đó là cần xem xét khả năng tiếp cận mạng lưới an ninh tài chính của riêng ASEAN để đảm bảo sự tăng trưởng và ổn định tài chính của khối này. Cho đến nay, ASEAN đã làm tốt và hiện là khu vực tăng trưởng nhanh nhất và năng động nhất thế giới. Chìa khóa cho sự thành công của khối này là cơ chế kinh doanh và đầu tư mở, có sự hỗ trợ của các chính sách tiên tiến và những cải cách cơ cấu sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á.

Những cải cách đó, bao gồm cả Thỏa thuận đa phương hóa Sáng kiến Chiang Mai (CMIM) – một thỏa thuận đa phương với sự tham gia của 10 thành viên thuộc Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á và Trung Quốc, Nhật Bản và Hàn Quốc. Quỹ hỗ trợ rủi ro ban đầu khoảng 120 tỷ USD vào thời điểm thành lập 24-3-2010 đã nhanh chóng tăng lên 240 tỷ USD vào năm 2012 và cho đến nay ước tính đạt gấp đôi con số 240 tỷ USD.

Thỏa thuận CMIM thể hiện nỗ lực tìm kiếm một điểm tựa vững chắc về tài chính trong trường hợp khủng hoảng.

Việc thiết lập quan hệ đối tác nghiên cứu kinh tế vĩ mô với Nhật Bản, Trung Quốc và Hàn Quốc với tư cách là cơ chế giám sát và tài trợ của khu vực để ngăn chặn và giải quyết khủng hoảng đã giúp củng cố nền kinh tế vĩ mô của khu vực và tăng cường khả năng chống đỡ của khu vực trước những cú sốc bên ngoài, đồng thời mang lại một bộ đệm nữa giúp giảm thiểu nguy cơ xảy ra một cuộc khủng hoảng cán cân thanh toán, lỗ hổng cơ bản của một cuộc khủng hoảng tài chính. Nhờ có những cơ chế này mà khu vực ASEAN đã có thể duy trì sự tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ và vượt qua cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 – 2009 với những thành công đáng kể.

Tuy nhiên, sự chống đỡ này đã phải trả giá vì những cải cách trên thực tế làm xói mòn sự hợp tác kinh tế và tài chính của khu vực. Trong khi sự hội nhập kinh tế tiếp tục tiến triển sau khủng hoảng tài chính châu Á - mà bằng chứng là sự gia tăng thương mại nội khối, vốn đã trở thành bánh lái quan trọng của động lực khu vực – việc thiết lập CMIM sau khủng hoảng tài chính châu Á đã khiến cho sự hợp tác kinh tế và tài chính của riêng ASEAN gần như là thừa.

Đồng thời, các nước ASEAN đã trở nên phụ thuộc mạnh mẽ hơn bao giờ hết vào các đối tác +3 bao gồm Nhật Bản, Trung Quốc và Hàn Quốc trong việc ngăn chặn và giải quyết khủng hoảng bởi sự thiếu hụt mạng lưới an ninh tài chính tương xứng và đáng tin cậy của riêng mình.

Việc thành lập CMIM năm 2011 thông qua đa phương hóa các dàn xếp hoán đổi song phương theo Sáng kiến Chiang Mai năm 2000 phản ánh sự nổi lên của chủ nghĩa đa phương và một kiến trúc tài chính quốc tế mới đang hình thành vào lúc đó. Dưới trật tự tài chính mới, dự tính sẽ có một sự chia sẻ trách nhiệm nhằm ngăn chặn và giải quyết các cuộc khủng hoảng giữa các nước ở cấp độ khu vực thông qua những dàn xếp cảnh báo và tài trợ của riêng khu vực, cũng như đối với Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) và Nhóm các nền kinh tế phát triển và mới nổi hàng đầu thế giới (G20) ở cấp độ toàn cầu.

Hội nghị Bộ trưởng tài chính khối ASEAN + 3 tại Manila, Philippines tháng 3-2018.

Như vậy, những dàn xếp tài trợ cấp độ khu vực và toàn cầu được hoạch định kết nối hoạt động nhằm đảm bảo vai trò và ảnh hưởng liên tục của các chế định toàn cầu trong việc ngăn chặn và giải quyết khủng hoảng. Kết quả là các nước Nhật Bản, Trung Quốc và Hàn Quốc đã trở thành các bên tham gia quan trọng trong những dàn xếp an ninh tài chính của khu vực châu Á thông qua vai trò của các nước này là những bên đóng góp chủ yếu cho CMIM, thông qua những hoạt động đầu tư, tài trợ và cho vay.

Những quan hệ không còn thích hợp

Đối với ASEAN, dàn xếp mới này đồng nghĩa với việc quan hệ hợp tác kinh tế và tài chính của riêng nhóm này, vốn đã tồn tại từ lâu trước khi thiết lập CMIM không còn thích hợp nữa, khiến cho ASEAN không thể có bất kỳ dàn xếp hữu hiệu nào của riêng mình để ngăn chặn và giải quyết khủng hoảng. Nói một cách nôm na, đó sẽ là tình trạng “mạnh thân ai người nấy lo”.

Trước khủng hoảng tài chính lần trước, hợp tác kinh tế và tài chính giữa các quốc gia ASEAN được tổ chức tốt và vững mạnh, với những tham vấn diễn ra thường kỳ giữa các thành viên, và có được sự hỗ trợ của Thỏa thuận hoán đổi của riêng ASEAN (ASA) ký kết năm 1997.

Việc thiết lập CMIM và cấu trúc tài chính toàn cầu mới đã hoàn toàn lấn át những dàn xếp thể chế trước đó. Sự tham vấn kinh tế ASEAN đã bị tiến trình song song Giám sát kinh tế và đối thoại chính sách (ERPD) vẫn bao gồm ba nước có tiềm lực tài chính mạnh là Trung Quốc, Nhật Bản và Hàn Quốc thay thế, trong khi ASA bị CMIM rộng lớn hơn che mờ.

Điều quan trọng hơn là theo thỏa thuận mới, khu vực này dễ dàng tiếp cận sự hỗ trợ tài chính khẩn cấp từ IMF hơn trong tiến trình CMIM. Với việc các nước +3 là những cổ đông chính, lợi ích của CMIM và lợi ích của ASEAN không phải lúc nào cũng thẳng hàng với nhau.

Một thử thách lớn nữa đối với CMIM trong vai trò là cơ chế chính của khu vực là phải ngăn chặn và giải quyết khủng hoảng đến khi những biến động dòng vốn lan khắp toàn cầu sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008. Mặc dù không có nước nào trong khối ASEAN thực sự rơi vào khủng hoảng, nhưng CMIM đã tỏ ra không hiệu quả trong vai trò dự kiến. Bất chấp nhu cầu thực sự của một số thành viên ASEAN về hỗ trợ tài chính khẩn cấp, CMIM chưa bao giờ được sử dụng, thậm chí ngay cả khi những biến động dòng vốn lên đến đỉnh điểm.

Ví dụ như hiện tượng tụt dốc mạnh của thị trường chứng khoán và giá trị đồng tiền của các nền kinh tế mới nổi, khi nhà đầu tư quốc tế rút vốn khỏi các nước đó – gọi là hiện tượng “taper tantrum” – xảy ra vào năm 2013.

Lý do chính là sự liên kết của CMIM với một chương trình của IMF mà rất nhiều nước thành viên cảm thấy phiền toái, nhất là cho việc tài trợ ngắn hạn nhằm tăng khả năng thanh toán, tương phản với sự tài trợ dài hạn cho việc điều chỉnh tình trạng mất cân bằng căn bản của thị trường. Một nhân tố gây thất vọng là tiến trình kích hoạt CMIM đòi hỏi sự xem xét chặt chẽ từ đầu của tất cả các thành viên, kể cả các nước +3 là Nhật Bản, Trung Quốc và Hàn Quốc. Vì lý do này, các thành viên ASEAN coi CMIM là một lựa chọn không được ưa thích cho việc hỗ trợ tài chính khẩn cấp nếu có điều đó xảy ra.

Kinh tế khu vực ASEAN + 3 dự báo tăng trưởng 5,2% trong năm 2019.

Thay vào đó, có vẻ như các nước thuộc khối ASEAN thích dùng đến những cơ cấu hoán đổi song phương khi cần thiết, bao gồm cả những dàn xếp hoán đổi với các ngân hàng trung ương chủ chốt. Những lựa chọn thay thế như vậy đã làm giảm uy tín và tính hiệu quả của CMIM với tư cách là cơ chế tài trợ chính của khu vực, và do đó đặt ra một vấn đề nghiêm túc cho ASEAN vì khu vực này giờ đây có thể được coi là không có bất kỳ dàn xếp tài trợ đáng tin cậy nào để sử dụng kịp thời khi xảy ra những tình trạng khẩn cấp.

Khe hở này đã vạch ra một nguy cơ rủi ro lớn cần được giải quyết đối với quốc gia trong khối ASEAN, đặc biệt là vào lúc này, khi các triển vọng tăng trưởng liên tục bị đe dọa do nền kinh tế toàn cầu đang chậm lại, chủ nghĩa bảo hộ và sự không chắc chắn về chính sách ngày càng tăng cùng với địa chính trị và chiến tranh thương mại đang có xu hướng trở thành công cụ chính của các nước lớn nhằm điều chỉnh thị trường và mặc cả yêu sách.

Đồng thời nguy cơ xảy ra các cuộc khủng hoảng trong khu vực ngày càng tăng bởi sự cắt giảm chi phí toàn cầu, những thất bại chung của các cuộc tham vấn đa phương, và những mâu thuẫn đang diễn ra giữa các nền kinh tế chủ chốt mà sẽ lan sang lĩnh vực đa phương và làm vô hiệu hóa hoàn toàn những dàn xếp toàn cầu và khu vực trong hiện tại. Điều này bao gồm cả hợp tác tài chính khu vực của riêng châu Á, như CMIM với sự tham gia của các nước +3, trong đó có Nhật Bản và Hàn Quốc vốn là những đồng minh mạnh nhất của Mỹ ở châu Á.

Những sáng kiến

Trong bối cảnh này, có 3 luận điểm kinh tế lớn ủng hộ ASEAN nhằm tái xây dựng dàn xếp ngăn chặn và giải quyết khủng hoảng của riêng tổ chức này, coi đó là một mạng lưới an ninh bổ sung song hành với CMIM. Mạng lưới an ninh ASA mới sẽ mang lại cho ASEAN cơ chế ngăn chặn và giải quyết khủng hoảng của riêng mình, và với thiết kế mới, có thể lấp đầy khoảng trống do CMIM để lại, tương tự như việc CMIM bổ sung cho IMF cho khu vực ASEAN vậy.

Thứ nhất, các nước ASEAN thường không được bảo vệ trước những cú sốc khác biệt về bản chất với những cú sốc tác động tới những đối tác +3 của khối. Ví dụ như những cú sốc về thanh khoản tác động đến các nước ASEAN sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008. Như vậy, ASA mới sẽ được thiết kế như là một nhà cung cấp thanh khoản để tạo ra một vùng đệm trước các cú sốc, bổ sung cho CMIM.

Thứ hai, khi so sánh với thời gian xảy ra khủng hoảng tài chính châu Á, các nước ASEAN giờ đây đã phát triển hơn, với tổng dự trữ quốc tế là hơn 900 tỷ USD. Có thể huy động sức mạnh này để gia tăng sự sẵn có của quỹ tài trợ khẩn cấp ASA lên ít nhất 50 tỷ USD, bổ sung thỏa đáng cho CMIM như là tuyến phòng thủ thứ hai có khả năng giúp đáp ứng những nhu cầu thanh khoản ngắn hạn của một vài nước ASEAN cùng một lúc.

Thứ ba, bất kỳ quyết định nào nhằm kích hoạt ASA đều sẽ do các nước ASEAN đưa ra, độc lập với các nước +3. Các cuộc đối thoại về việc cảnh báo và chính sách có thể được thực hiện thông qua những tiến trình tham vấn kinh tế hiện nay của ASEAN, cũng như tiến trình nghiên cứu kinh tế vĩ mô ASEAN + 3 (AMRO), thay vì thành lập một tổ chức riêng rẽ mới.

Việc thiết lập trở lại ASA như là mạng lưới an ninh của ASEAN vào thời điểm tình trạng không chắc chắn toàn cầu ngày càng gia tăng sẽ giúp phục vụ cho những mục đích chính của toàn khối. Đó là việc này sẽ giúp củng cố quan hệ hợp tác kinh tế và tài chính khu vực, củng cố nền tảng tăng trưởng của khu vực, đồng thời mang lại cho khu vực một biện pháp bảo hiểm nữa trước khủng hoảng tài chính thông qua một cơ chế ngăn chặn và giải quyết khủng hoảng hữu hiệu của mình.

Ngoài ra, một ASA hiệu quả hơn sẽ mang lại cho khu vực một cơ chế đáng tin cậy, giúp kịp thời giảm nhẹ những nguy cơ xảy ra khủng hoảng trong tương lai mà không bị ràng buộc bởi những ảnh hưởng thái quá của chính trị toàn cầu và những nền kinh tế lớn. Đây là một vấn đề then chốt mà các nước ASEAN nên thúc đẩy trước khi Thái Lan trở thành chủ tịch luân phiên ASEAN trong nay mai.